市縣國土空間總體規劃的政策解讀

曲晨曉

河南今辰信息科技有限公司

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中指出，要建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局。《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87號）做出具體部署，河南省自然資源廳《關于全面開展市縣國土空間規劃工作的通知》（豫自然資發〔2019〕47號）全面啟動市縣國土空間規劃編制工作。

一、是什么？

概念：國土空間規劃是對區域范圍內國土空間開發保護做出的總體安排和綜合部署，是制定空間發展政策、開展國土空間資源保護利用修復和實施國土空間規劃管理的藍圖，是編制相關專項規劃和詳細規劃的依據。

定位：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持新發展理念，按照更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的國土空間開發保護目標，做好國土空間規劃頂層設計，具有戰略性、協調性、綜合性和約束性。

事權：“五級三類”，五級是指國家級、省級、市級、縣級、鄉級，三類是指總體規劃、詳細規劃、專項規劃。每級政府，每級事權：市縣級全域和中心城區，

主體：市、縣級國土空間規劃的編制主體為市縣人民政府，自然資源行政主管部門應會同相關部門開展具體編制工作。

范圍：市、縣行政轄區范圍的陸域，即全域覆蓋、全部要素。

期限：規劃期限為2020年至2035年，近期為2025年，遠景展望至2050年。

數據：以第三次國土調查成果數據為基礎，形成統一的工作底數底圖。

二、管什么？

國土空間保護：對承擔生態安全、糧食安全、資源安全等國家安全的地域空間進行管護的活動，如生態保護、耕地保護、林地保護、永久基本農田保護、濕地保護等。

國土空間開發：以城鎮建設、農業生產、工業生產、區域基礎設施建設和其他建設等為主的各類各業國土空間開發活動。

國土空間利用：根據國土空間特點開展的長期性或周期性使用和管理活動。

國土空間生態修復與國土綜合整治：對空間格局失衡、資源利用低效、生態功能退化、生態系統受損的國土空間，進行適度人為引導、修復或綜合整治的活動。

三、怎么管？

底線管控：統籌三條控制線，生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線是調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。協調解決劃解矛盾，做到邊界不交叉、空間不重疊、功能不沖突，三條控制線的成果要在鄉鎮國土空間總體規劃中落地。將三條控制線在縣、鄉級國土空間總體規劃中落地，成果審批后報自然資源部，國家管制；規劃實施階段，三條線內按各空間主導用途用地，事權歸地方。

指標約束：生態保護類：生態保護紅線面積（約束性）、用水總量（約束性）、林地保有量（約束性）、濕地面積（約束性）、自然岸線保有率（約束性）；農業發展類：耕地保有量（約束性）、永久基本農田保護面積（約束性），耕地保有量約束性指標體現在新增建設用地占用的耕地就要進行補充，也就是耕地占補平衡是前提；區域建設類：城鄉建設用地規模（約束性）、單位GDP使用建設用地（用水）下降率（約束性），城鄉建設用地規模約束性指標體現在城鎮建設規模增加村莊就應相應減少，也就是城鄉建設用地規模不能突破。

用途管制：以總體規劃、詳細規劃為依據，對陸海所有國土空間的保護、開發和利用活動，按照規劃確定的區域、邊界、用途和使用條件等，核發行政許可、進行行政審批。“鄉級國土空間總體規劃+詳細規劃”是用途管制實施依據。

規劃許可：在城鎮開發邊界內的建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。

規劃傳導：按照事權明晰、管控有效、上下協調、面向實施的原則，有效指導下層級國土空間規劃、詳細規劃、相關專項規劃的編制。縱向層面：市級、縣級、鄉級國土空間規劃之間的協調與分解落實；橫向層面：國土空間規劃對專項規劃的約束和核對；實施層面：國土空間規劃對詳細規劃之間的分解落實與約束。

信息平臺：依托國土空間基礎信息平臺，構建國土空間規劃“一張圖“監督信息系統，納入全國“一張圖”，實現國家、省、市、縣各級系統實現縱向互聯互通，實施監督信息系統的統一數據標準，為國土空間精細化治理提供智能化手段。

四、編什么？

（一）  全域統籌

確定目標與戰略：落實國家、省、市重大戰略部署和主體功能定位，落實上位規劃確定的規劃指標要求；立足區域資源環境稟賦與經濟社會發需求，針對開發保護突出問題，制定本區域國土空間開發保護戰略，形成科學適度有序的國土空間布局體系。

構建國土空間格局：明確生態屏障、生態廊道和生態系統保護格局，確定生態保護與修復重點區域的生態空間格局；將市規劃確定的耕地和永久基本農田保護任務嚴格落實，確保數量不減少、質量不降低、生態有改善、布局有優化的農業空間格局；確定城鎮體系的等級和規劃結構、職能分工，提出網絡化、集約型、開放式的城鎮空間格局，提出城鎮基本公共服務配置要求，加強產城融合，完善產業集群布局的城鎮空間格局。

資源要素保護利用：按照山水林田湖草系統要求，統籌耕地、森林、濕地、河湖、礦產等自然資源保護利用，提出水、土地、能源等供給總量、結構、布局調整的重點和方向。

城鎮發展與鄉村振興：以“嚴控增量、盤活存量、激活流量、提升質量”為基本導向，統籌城鎮發展與鄉村振興。城鎮發展。統籌建設空間與生態空間的關系，結合各類產業發展的基礎與條件，明確產業發展策略和布局，提升產業園區的集聚和創新能力，提高產業用地效率，做好產城融合和城鄉統籌，確定城鎮用地布局范圍；鄉村振興。針對區域鄉村發展振興中的問題和發展趨勢，制定村莊分類發展和分步推進的原則和要求，確定村莊的功能類型、空間布局和建設標準，提出城鄉均等化和鄉村社區生活圈構建要求。

基礎支撐體系：基礎設施。按照高效集約的原則，統籌各類區域基礎設施布局，落實國家、省、市重大交通、能源、水利、信息通訊等基礎設施項目，預測和安排各類建設項目用地規模、布局、建設時序；防災減災。合理布局各類防災抗災救災通道，提出防洪排澇、抗震、消防、人防、地質災害防治等標準和規劃要求，明確應對措施。

生態修復和國土綜合整治：落實上位規劃確定的生態修復和國土綜合整治的重點區域、重大工程，結合山水林田湖草系統修復、國土綜合整治，提出修復與整治目標、重點區域、重點項目，確定農用地整治、高標準農田建設、村莊整治騰退等規模與布局，為耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤提供支撐，化解建設用地指標緊約束矛盾。

規劃管控與傳導：提出對下位規劃的管控內容、約束指標和傳導要求。

（二）  城區管控

中心城區規模：確定中心城區規模與開發邊界。

功能結構優化：優化中心城區功能布局，統籌安排生產生活、生態空間，促進產城融合和職住平衡，確定城市空間格局與功能布局。

四線管控：識別全域生態本底，提升城市公共空間品質，建構高水平的藍綠網絡與公共空間。明確城市黃線、藍線、綠線、紫線“城市四線”管制體系，提出分級管制和規劃傳導要求。

公共服務設施配置：構建高品質居住社區與多層次的公共服務設施體系，如社區圈，5-15分鐘等。

五、如何編？

上下聯動：在強調落實自上而下的戰略和管控要求之外，應重視“上下聯動”的空間資源分配體制框架構建。市、縣、鄉聯動，自上而下深化落實，自下而上精準發現問題、反饋訴求，提高規劃編制的科學性、前瞻性。

部門協同：以相關專項規劃為切入點，推進橫向規劃融合貫通，在多部門協同基礎上探索和構建國土空間規劃編制工作組織模式。

區域統籌：加強與中原城市群、鄭州大都市區發展戰略對接，做好與周邊市縣統籌協調對接。

團隊支撐：注重專業化與綜合性相結合，選擇具有土地規劃、城鄉規劃、生態規劃等技術力量的綜合型規劃編制團隊。運用城市設計、地理設計、土地規劃、鄉村營造、大數據等手段，改進規劃方法，提高規劃編制水平。

公眾參與：成立各職能部門專家咨詢委員會，就規劃編制中的重大問題進行咨詢論證。建立全流程的規劃編制公眾參與機制，在規劃編制啟動、方案論證、成果報批前等階段，廣泛征求各鄉鎮、各部門、各行業和社會公眾的意見和需求。各部門、各級政府根據各自實際和行業、區域發展規劃，提出訴求、建議，近期2025年重點梳理，遠期2035年統籌考慮。