2019年以來，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）等一系列“多規合一”的規范性文件和編制標準相繼出臺，國土空間規劃的雛形已經呈現。新的規劃體系在形式上較多繼承了土地利用規劃的做法，特別是“能用、管用、好用”的原則，更是一直為土地利用規劃工作所遵循。為適應國土空間治理現代化的需求，需對國土空間規劃的改革方向、發展目標和時代使命有更深刻把握。新形勢下，對科學理性規劃精神的追求也更加重要。基于這一認識，本文討論了從土地利用規劃到國土空間規劃在觀念、體系、任務、方法、實施等方面的重大變化，以期對正在開展的國土空間規劃編制工作提供參考。
02規劃觀念：革故鼎新
從新中國成立到1980年代初，中國在農村地區廣泛開展了土地利用規劃工作，主要內容是農林牧副漁用地和農村居民點規劃，著力為農業農村發展建立良好的土地條件。從1986年《土地管理法》頒布實施開始，組織編制土地利用總體規劃成為各級政府的職責；到2008年，先后組織開展了三輪各級土地利用總體規劃的編制實施工作。貫穿在三輪規劃中的基本觀念是糧食安全和可持續發展，從第三輪規劃開始，協調發展和生態建設擺上重要位置。中國城市規劃雖然在體制上與土地利用規劃長期分立，但其核心同樣是土地利用規劃。改革開放前，城市規劃主要服務于工業化建設，基本觀念是“先生產、后生活”。改革開放以來，城市規劃觀念逐步轉變，從“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”，到“大中小城市和小城鎮協調發展”，進入新世紀后把城市規劃拓展為城鄉規劃；近年來，城鄉規劃日益重視“四化”同步發展和人居環境建設，倡導低碳城市、精明增長。但受種種因素影響，上述方針政策在不少地方并未得到切實貫徹，唯GDP論、增長主義、物質至上的規劃觀念一直比較突出，重建設、重規模、重擴張的思想傾向未能真正扭轉，與經濟社會轉型發展的戰略要求不相適應。《若干意見》強調，堅持新發展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實際出發，按照高質量發展要求，做好國土空間規劃頂層設計。根據這一要求，國土空間規劃必須著力轉變規劃觀念。
2.1強化可持續發展觀念
黨的十八大以來關于空間規劃體制改革的一系列重大部署，其主要背景是推進生態文明建設，實施可持續發展戰略。2015年9月出臺的《生態文明體制改革總體方案》，明確空間規劃是“可持續發展的空間藍圖”。《若干意見》）進一步強調，國土空間規劃“是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措”。作為可持續發展藍圖的國土空間規劃，必須強化人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個生命共同體等理念，把生態優先、綠色發展作為規劃的基本遵循，把節約優先、保護優先、自然恢復為主作為規劃的基本準則，把嚴守生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界作為規劃的基本任務，優化國土空間保護開發格局，促進美麗中國建設。
2.2強化高質量發展觀念《若干意見》除將國土空間規劃作為“可持續發展的空間藍圖”外，也重申國土空間規劃是“國家空間發展的指南”。作為國家空間發展指南的國土空間規劃，一方面，要為生產力布局特別是國家重大戰略任務的落地提供空間支撐，著力提升發展活力和區域競爭力，這是“保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求”；另一方面，要適應經濟由高速增長轉向高質量發展的要求，以國土開發方式轉變推動經濟發展方式轉變，“把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線”，努力探索出一條高質量發展的新路。
2.3強化以人民為中心的發展觀念
《若干意見》強調，建立科學高效的國土空間規劃體系，是“堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段”。新時代國土空間規劃，必須適應中國社會主要矛盾變化，堅持以人民為中心的發展思想，把滿足人民群眾日益增長的美好生活需要作為規劃的核心追求和最大使命。要著力完善基礎設施和公共服務設施，提高各類設施的通達性，促進基本公共服務均等化；著力改城鎮功能布局，打造社區生活圈，系統改善人居環境品質；著力建設韌性城市、智慧城市，提高公共安全突發事件處置能力和公共服務水平，塑造以人為本的高品質國土空間。
03規劃體系：變革圖強
《若干意見》明確了建立健全國土空間規劃體系的目標，涵蓋編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，其中，編制審批體系可概括為“五級三類”，即以國家、省、市、縣和鄉鎮五級行政區劃范圍為對象制定的國土空間總體規劃，針對特定區域、特定領域、特定功能制定的空間利用專項規劃，以及在城鎮開發邊界內制定的城鎮詳細規劃和在城鎮開發邊界外制定的村莊（詳細）規劃。“五級三類”規劃編審體系，形式上基本沿用了過去土地利用規劃的組織架構，并充實了城鄉規劃的要求；而在內容上則需積極揚棄，取長補短，吐故納新。
應當看到，中國土地利用規劃、城鄉規劃體系的形成和豐富，是隨著社會主義市場經濟的發展逐步“去指令性計劃”的過程，由“計劃一統”到“多規并立”是歷史發展的必然，在國家空間治理中也確實發揮了積極作用。同時也應當看到，“多規并立”的不足和挑戰正日益顯現，主要是：規劃種類日益繁多，交叉重疊甚至相互掣肘，導致空間管理決策分散、執行低效；規劃層級不斷增多，事權錯配、權責不對等，影響空間政策的統一性和有效性；規劃審批流程復雜、周期過長，決策過程不夠透明，影響政府效率和規劃公正性；地方領導干預過多，規劃朝令夕改，影響規劃的科學性和權威性。針對這些問題，《若干意見》要求建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，形成全國國土空間開發保護“一張圖”。按照這一要求，要著力處理好各類各級規劃之間的關系。
3.1空間規劃與發展規劃的關系
二者功能不同。《若干意見》明確，“強化國家發展規劃的統領作用，強化國土空間規劃的基礎作用”。發展規劃涵蓋經濟社會發展的各個領域，重在戰略引導和政策指導，要避免發展規劃空間化。空間規劃聚焦國土空間的源頭保護、過程管控和退化修復，重在開發控制和空間組織，要避免空間規劃產業化。二者相互聯系。發展規劃要適應國內外發展環境和市場變化，期限不宜過長；空間規劃著眼長遠可持續發展，期限不宜太短。空間規劃應當通過5年一次的評估調整，與發展規劃在發展目標、發展任務和空間政策等方面做好銜接，為生產力布局和重大任務落地提供保障。但從長遠可持續發展出發，生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線不能隨意更改，生態、農業、城鎮三大空間的基本格局應當保持穩定。
3.2國家規劃與地方規劃的關系國家規劃要體現國家經濟社會發展的戰略要求和國土空間開發保護的國家意志，必須增強空間政策的統一性和空間分工的協調性，但不能事無巨細、面面俱到。要強化大局思維和底線思維，把握好總量和關鍵變量；把握好底數和基本控制線，守住生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界；把握好規則和重大關系，促進陸海統籌、區域協調和城鄉融合發展。地方規劃要堅持全國“一盤棋”，承接和落實好上位規劃的各項要求，也要因地制宜,突出地方特色，提高規劃的可行性和可操作性。
3.3總體與專項、詳細規劃的關系
總體規劃是“多規合一”的重點，也是規劃體制“重構式”改革的關鍵。專項規劃是總體規劃的深化和補充，是針對市場失靈所采取的必要管控措施，加強與總體規劃的協調銜接，提高專項規劃的協同性和針對性。詳細規劃是在總體規劃、專項規劃指導下對具體地塊用途和開發強度等作出的限制性規定，是各項開發建設活動的直接依據。政府組織的詳細規劃要聚焦公共管理職能，不做過多過細安排，有利于發揮市場主體的能動作用和集體組織的自治作用。
04規劃任務：勵精圖治
根據《若干意見》，國土空間規劃是對一定區域國土空間開發、保護、利用、修復在空間和時間上作出的安排。這一界定與傳統上對土地利用規劃的定義相比，主要是用“國土空間”取代了“土地資源”，深刻理解國土空間的時代內涵就成為準確把握國土空間規劃任務的“總鑰匙”。
國土空間是指國家主權與主權權利管轄下的地域空間，包括陸地國土空間和海洋國土空間。國土空間是國土資源的載體，國土資源包括國土空間范圍內的自然資源和依附于國土之上的基礎設施（道路、港口、機場、水利等）及名勝古跡等。從國土空間到自然資源、再到自然資源資產，是不可分割的整體，國土空間規劃的對象就是國土空間、自然資源、自然資源資產的“三位一體”。新時代國土空間規劃必須改變土地利用規劃的單一資源規劃模式，實行空間規劃、資源規劃、資產規劃并重；其任務也不僅僅是空間分工、空間保障和空間優化，而是在重塑國土空間開發保護格局的同時，推動自然資源節約集約利用和自然資源資產保值增值。4.1重塑國土空間
一要著力營造空間。要堅持增量規劃與存量規劃并重、空間開發與空間修復并舉、地上開發與地下開發兼顧，下力氣做大空間“蛋糕”。二要大力優化空間。要協調安排生產、生活、生態空間，統籌布局城鎮、農業、生態空間，調整優化一二三產業空間，盡可能分好空間“蛋糕”。三要推動共享空間。要推動區域一體化發展，促進城鄉融合發展，推進空間多功能混合利用，最大化共享空間“蛋糕”。
4.2推動資源節約
一要強化資源節約觀念。要全面強化節約優先、集約利用、循環發展、精明增長理念，落實減量化、再利用、資源化要求，切實提高資源利用的綜合效益。二要強化約束性指標管理。重點推進水資源節約利用，堅持以水定產、以水定城。落實最嚴格節約用地制度，堅持管住總量、控制增量、盤活存量、激活流量、提高質量“五量并舉”、全周期管理。三要處理好規劃與市場的關系。規劃要聚焦市場失靈和市場缺位所造成的生態環境破壞、資源粗放利用、空間發展失衡等問題，注重通過市場方式抑制資源不合理占用，增強資源節約高效利用的內生動力。
4.3促進資產增值
一要促進城鄉居民土地財產增值。科學合理的空間規劃在維護社會公共利益的同時，可以促進城鄉土地增值，增加土地用益物權。二要加強自然保護地建設。自然保護地是生態建設的核心載體、全體人民的寶貴財富，在自然資源資產增值中占據突出地位。要加大保護和建設力度，以保持生態系統完整性為原則，加強各類自然保護地整合優化，加快構建科學合理的自然保護地體系。三要推進國土整治修復。遵循自然規律和生態系統內在機理，推進零星分散、單一要素的整治模式，轉向全域全要素土地綜合整治，轉向山水林田湖草系統修復，增加自然資源資產價值，提升全體人民福祉。
05規劃方法：集成創新
現代意義的空間規劃是市場經濟發展到一定階段、作為市場機制的對立物出現的一種政府規制手段，是對市場失靈和市場缺位進行糾正、彌補的必要措施。因此，現代空間規劃除保留傳統的土木工程學技術方法外，還融入了地理科學的空間分析和公共管理學的社會治理方法手段。
改革開放以來，土地利用規劃在繼承傳統土地利用工程技術的基礎上，也大量應用地理學、管理學和生態學的知識技術。各相關學科的知識方法融合交匯、啟發借鑒，支撐了土地利用規劃的發展。
但是，歷史地辯證地看，土地利用規劃的理論和方法發展仍然不夠充分，尚未形成獨立完整的學科體系。應該看到，土地利用規劃在戰略分析方面，對于經濟、社會、文化及外部環境等因素的綜合把握，與區域規劃相比確有差距；在空間分析方面，對于空間形態、格局、過程的整體研究，與城市規劃相比有所遜色。國土空間規劃作為空間類規劃的“多規合一”，需要各類規劃方法兼容并蓄、融貫集成，形成新的綜合優勢，并根據時代發展賦予的新任務新要求，大力推進理論創新和方法創新，切實提高規劃的科學性。
5.1深化空間規劃理論研究空間規劃方法離不開理論指導，但對其理論構成至今仍未形成共識。空間規劃學無法做到數學、物理、化學、生物等自然科學那樣有大量的自然規律、基本法則貫穿，也難以做到經濟學、社會學、管理學、法學等社會科學那樣有豐富的基本原理、共同價值支撐。但若把理論作為從實踐中來、又指導實踐的系統知識范疇，則空間規劃理論就是客觀存在并不斷發展的。這些規劃理論都需要結合正在進行的規劃實踐深入研究。
5.2加強基礎性規劃方法研究國土空間規劃作為“重構性”改革，應全面梳理現有相關規劃的編制辦法和規范，重建規劃技術標準體系，推進規劃編制的程序化、規范化和制度化。已經出臺的技術文件，有的針對性不強或不夠嚴謹，有的需要各地補充細化。對那些基礎性問題，亟待加強研究。
5.3推進前沿性規劃方法研究以大數據、云計算、物聯網、移動互聯網、人工智能、5G網絡、無人機、自動三維建模等為代表的新一代信息科技與測繪地理信息技術深度融合，催生了時空信息平臺等前沿應用型技術，為國土空間規劃能力建設創造了重要條件。此外，對于“三生”空間的格局—過程—功能的系統分析，對于國土空間演變的自然過程和社會文化過程的綜合研判，對于城市群、都市圈、中心城市的規模、結構、形態的生長規律研究，對于城市設計、鄉村營造的科學與藝術相結合研究，對于公眾參與的方式過程研究等等，共同提出了中國國土空間規劃的劃時代課題。
06規劃實施：推陳出新
中國空間規劃實施不佳問題一直為人詬病。《若干意見》把規劃實施同規劃編制一同部署，對規劃實施和監督作了較全面安排，表明了對規劃實施的重視。要深入總結國內外空間規劃實施的經驗，著力創新規劃實施機制。
中國土地利用規劃發展過程中也經歷了實施困難，但實施效果相對較好。其主要做法，一是實行自上而下的規劃管控和逐級傳導，保障主要指標上下一致，從而有利于上位規劃的落實；二是總體規劃與年度計劃、用地預審、農用地轉用審批相結合，建立了相對完整的土地用途管制制度；三是針對建設占用耕地壓力持續增大，采取國家統籌、補改結合、算大賬、承諾制等措施，確保占補平衡，守住耕地紅線；四是面對建設用地供求矛盾日益加大，在嚴格控制建設用地規模擴大的同時，探索形成了一系列增加建設用地供應的路徑和辦法。這些改革舉措至今仍然顯示出較強的適應能力。其基本經驗，就是既注重發揮土地公有制優勢，健全土地宏觀調控和微觀管制制度，堅守土地底線；又注重用改革的辦法解決面臨的突出矛盾，建立完善市場配置土地的機制，促進要素流動，拓展發展空間。隨著“多規合一”的推進，中國空間規劃的實施面臨全新的任務、環境和挑戰，要抓住空間規劃體制改革契機，全面創新和完善規劃實施的行政、法治、經濟、社會和技術機制。改進行政管理，推進“多規合一”，堅持一張藍圖繪到底，不另設其他空間規劃，強化專項規劃、詳細規劃與總體規劃的協調銜接；嚴格規劃修改條件，完善規劃修改程序，防止隨意修改規劃；建立統一的國土空間用途管制制度，強化“多審合一”“多證合一”“多測合一”。推進法治建設，加快完善規劃實施的法律法規體系，促進規劃實施由主要依靠行政手段向主要依靠法制手段轉變；加強空間規劃執法和司法，嚴肅查處違規建設行為，規范政府規劃權力的行使，保護權利人合法權益。強化經濟調節，綜合運用區域、產業、財政、金融等手段，發揮重大基礎設施和重點工程項目的投資導向作用；建立健全發展權轉移制度，完善財政轉移、生態補償、耕地保護補償等公共政策工具，推進碳排放權、排污權、增減掛鉤等產權交易，推動城鄉要素自由流動和平等交換。創新社會治理，建立協商合作機制，支持政府間通過簽訂合約來推動空間規劃落實；完善社會監督，擴大公民有序參與規劃，保證公眾的知情權、參與權和監督權，夯實規劃實施的民意基礎。推廣先進技術，加強對空間資源利用變化的動態監測，嚴格各類管控邊界、約束性指標、重要保護目錄、重大修復項目等進展監控，建立規劃評估預警機制，健全規劃定期評估制度，激發規劃的旺盛生命力。
國土空間規劃作為空間規劃體制改革的產物，既要繼承包括土地利用規劃在內的原有空間規劃的優點，也要注意克服其不足，根據國土空間治理現代化的戰略需要，在規劃觀念、體系、任務、方法、實施等方面進行全方位、重構性變革。在這一過程中，應當借鑒國際空間規劃發展的經驗，立足中國實際，發展具有中國特色的國土空間規劃理論和方法，以更好地指導“多規合一”的實踐。
來源于中國土地科學